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　　編者按：黨的十八屆三中全會強調提出，要進一步簡政放權，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理。礦業(yè)權審批是行政審批的一項重要內容，合理劃分調整部省礦業(yè)權審批權限，對推進建立中央與地方礦產(chǎn)資源管理合理分工、明確職責，對提高資源配置效率、優(yōu)化布局、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展等具有重要意義。本文梳理了礦業(yè)權部省分級審批制度演變過程、存在問題，提出了相關建議。
　　歷史演變：建立了分級審批、授權審批制度；1998年以來礦業(yè)權審批權限大致經(jīng)歷下放、上收和下放等階段
　　新中國成立后，為盡快恢復舊礦區(qū)生產(chǎn)和探采新礦區(qū)，1951頒布實施了《中華人民共和國礦業(yè)暫行條例》，實行探礦、采礦由中央主管礦業(yè)機關一級審批制度，屬公營者，發(fā)給探礦或采礦許可執(zhí)照；屬私營者，發(fā)給探礦或采礦租用執(zhí)照。
　　改革開放后，為適應經(jīng)濟社會發(fā)展，充分調動地方積極性，1986年我國頒布實施《礦產(chǎn)資源法》，自新中國成立以來首次在法律中提出探礦權、采礦權概念，建立了礦業(yè)權審批登記制度，確立了采礦權實行中央和地方分級審批制度，按礦山企業(yè)性質和批準開辦機關劃分中央和省級主管部門審批權限；探礦權實行中央一級審批制度。1987年國務院頒布實施《礦產(chǎn)資源勘查登記管理暫行辦法》，規(guī)定國務院地質礦產(chǎn)主管部門可以授權省級地質礦產(chǎn)主管部門審批探礦權，通過建立授權審批制度，確立了探礦權實行中央與省級主管部門分級審批制度，按勘查計劃項目種類劃分審批權限。1996年修正后的《礦產(chǎn)資源法》，進一步完善了采礦權審批權限劃分標準，按礦種、礦區(qū)和礦產(chǎn)儲量規(guī)模劃分中央和省級主管部門審批權限；探礦權仍由中央一級審批制度。1998年國務院頒布實施3個配套行政法規(guī)，明確了探礦權實行中央與省級主管部門兩級審批制度，按礦種、勘查投資主體性質、勘查區(qū)域劃分審批權限；同時還建立了國務院地質礦產(chǎn)主管部門可授權省級地質礦產(chǎn)主管部門審批礦業(yè)權管理制度。
　　1998年以來礦業(yè)權審批權限大體經(jīng)歷了審批權限下放、上收和下放3個階段。
　　一是1998年~2004年審批權限逐步下放。1998年，原地質礦產(chǎn)部發(fā)文將34個重要礦產(chǎn)勘查投資小于500萬元的探礦權申請項目，將油頁巖、地熱等9個礦產(chǎn)和煤、銅、鋁等25個礦產(chǎn)礦山建設規(guī)模為中型及以下的開采項目，授權省級地質礦產(chǎn)主管部門審批。
　　2001年，國務院部署開展礦產(chǎn)資源管理秩序治理整頓工作，國土資源部對采礦權審批權限作了進一步授權，除石油、天然氣、煤層氣和放射性礦產(chǎn)外，其余礦產(chǎn)開采項目均授權省級國土資源主管部門審批。期間，為進一步擴大礦業(yè)對外開放，國土資源部先后將部分外商投資勘查開采項目授權省級國土資源主管部門審批。
　　二是2005年~2008年審批權限逐步上收。礦業(yè)權審批權限過度授權，一些地區(qū)出現(xiàn)了礦業(yè)開發(fā)秩序較為混亂、礦山布局不合理等問題。2005年8月國務院部署開展礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序整頓和規(guī)范工作，要求對以往的各種授權進行清理并重新授權。
　　按照國務院部署，2005年國土資源部發(fā)文對審批授權進行了調整，對權限劃分標準作了適當調整，探礦權增加了勘查面積作為劃分權限標準，上收了勘查面積大于30平方公里的煤炭勘查項目和勘查面積大于15平方公里的鎢、稀土、錫、銻勘查項目審批權限；采礦權按礦床或井田儲量規(guī)模劃分權限，上收了儲量規(guī)模為大型以上的煤、銅、鋁等開采項目和儲量規(guī)模為中型以上鎢、稀土、錫、銻開采項目審批權限；對省級已發(fā)證的礦業(yè)權，延續(xù)、變更時達到國土資源部審批權限的，上收國土資源部審批。
　　2007年國土資源部發(fā)文上收了鎢、稀土新設和擴大勘查開采范圍礦業(yè)權審批權限。同時，按各礦種規(guī)定的審批權限，下放了部分外商投資、國家規(guī)劃礦區(qū)和對國民經(jīng)濟具有重要價值礦區(qū)內勘查開采項目審批權限；下放了二氧化碳氣、地熱等6個礦種探礦權審批權限。
　　三是2009年至今審批權限逐步下放。礦業(yè)權審批權限大幅上收后，國土資源部審批登記的礦業(yè)權大幅增加，大量精力花費在審批事務性工作上，頂層設計和制度建設投入精力不足，管理政策措施出臺跟進不及時、地方積極性未得到充分調動等問題隨之出現(xiàn)。
　　為實現(xiàn)“放得下、管得住”，按照“把權利和責任放下去，把服務和監(jiān)管抓起來”的思路，國土資源部探索礦業(yè)權“部控省批”授權管理方式，在嚴格礦業(yè)權設置方案、投放計劃管理的基礎上，2010年在黑龍江、貴州和陜西三省開展煤炭礦業(yè)權審批改革試點，授權下放其行政區(qū)內煤炭礦業(yè)權審批權限。2012年授權下放整裝勘查區(qū)內大部分重要礦產(chǎn)探礦權審批權限，加快推進整裝勘查。2014年授權下放新疆區(qū)內煤炭礦業(yè)權審批權限，支持新疆跨越式發(fā)展。為加快推進礦產(chǎn)資源開發(fā)整合，支持改革試點地區(qū)發(fā)展，授權下放了部分礦業(yè)權審批權限。
　　存在問題：權限劃分制度執(zhí)行剛性不足
　　現(xiàn)行部省礦業(yè)權審批權限劃分制度存在問題：第一，礦業(yè)權審批權限劃分制度執(zhí)行剛性不足。按勘查投資、面積等標準劃分部、省審批權限，也存在一些制度漏洞，使政策執(zhí)行效果打了一定折扣。在實際管理中，一些申請人為規(guī)避地方招拍掛、暫停受理等政策，人為增加勘查投資規(guī)模、面積等，到國土資源部申請?zhí)降V權；一些申請人為規(guī)避到國土資源部申請礦業(yè)權，人為化大為小、化整為零，到省級國土資源主管部門申請礦業(yè)權。
　　第二，礦業(yè)權審批權限調整的法律適用性認識不一。1998年礦產(chǎn)資源法規(guī)建立了礦業(yè)權授權審批管理制度，增加了礦業(yè)權審批權限劃分調整工作的靈活性，有利于更好地適應管理工作形勢變化。2004年我國頒布實施《行政許可法》，對行政機關行政許可職權和授權等內容作出相應規(guī)定，要求在法律、法規(guī)、規(guī)章框架下進行。為此，對礦業(yè)權審批權限調整法律適用性有不同認識，以規(guī)范性文件授權礦業(yè)權審批的通行做法的法律效力受到質疑。礦業(yè)權審批權限授權多次調整變化，增加了中央、地方以及投資者之間博弈機會，制度的可預期性、穩(wěn)定性不足，加大了管理工作難度。
　　第三，國土資源部承擔的礦業(yè)權審批工作任務較重。探礦權實行部、省兩級審批，采礦權實行部、省、市、縣四級審批，但審批權限主要集中在部、省兩級。國土資源部除對油氣、鈾礦、鎢、稀土等7種礦產(chǎn)礦業(yè)權實行一級審批外，還負責煤、鐵、銅、銻等20多種礦產(chǎn)勘查投入大、儲量規(guī)模大中型以上的勘查、開采項目審批，審批工作任務較重。按照上述權限規(guī)定，大量省級國土資源主管部門發(fā)證的礦業(yè)權，在延續(xù)、變更時轉交國土資源部審批，進一步增加了國土資源部審批工作量；而且部分轉交到國土資源部審批的礦業(yè)權情況還較復雜、矛盾較突出，進一步加大了管理難度。
　　第四，探礦權審批權限劃分的勘查投資標準偏低。1998年對34個重要礦種探礦權審批授權時，將勘查投資規(guī)模500萬元作為劃分部、省審批權限標準；2005年調整授權時仍將勘查投資規(guī)模500萬元作為審批權限劃分主要標準之一。這一標準沿用至今已近20年，目前已明顯偏低。按照這一審批權限劃分規(guī)定，很多探礦權申請項目，以及現(xiàn)有部分探礦權在轉入詳查、勘探工作階段后，勘查投資將超過500萬元，轉由國土資源部審批，不符合當初制度設計初衷，也不便于礦業(yè)權的管理。
　　在法律框架下劃分權限，增強穩(wěn)定預期；完善審批權限劃分標準，抓“大”放“小”
　　針對上述問題，建議：一是在法律框架下劃分權限，增強穩(wěn)定預期。為推進部、省礦業(yè)權審批劃分調整規(guī)范化、法律化，建議加快推進礦產(chǎn)資源法律法規(guī)的修改完善，將現(xiàn)行規(guī)范性文件中有關礦業(yè)權審批權限劃分規(guī)定、經(jīng)實踐證明行之有效的，上升到法律法規(guī)層面，提高其法律效力；今后對審批權限調整通過修改法律法規(guī)方式實現(xiàn)，以法律法規(guī)的權威性保證礦業(yè)權審批權限劃分的穩(wěn)定性和連續(xù)性，增強制度可預期性。
　　二是最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，完善審批權限劃分標準，抓“大”放“小”。按照中央深化行政審批制度改革要求，最大限度減少中央政府對微觀事務管理，加強中央政府宏觀調控職責，建議對現(xiàn)行審批權限授權劃分標準進行適當調整，進一步加大審批權限下放力度，同時礦業(yè)權在延續(xù)、變更時，實行“大”的上收、“小”的下放，既有利于管理機關從繁重審批登記事務性工作中解脫出來，又有利于抓“大”放“小”，加強制度建設，提升宏觀調控能力。
　　三是加強配套保障措施建設，確保“管得好”。按照中央簡政放權改革部署，已取消了整裝勘查實施方案審批、礦業(yè)權投放計劃審批、煤炭礦業(yè)權審批管理改革試點省煤炭礦業(yè)權審批項目備案核準等非行政許可審批事項。為實現(xiàn)礦業(yè)權審批放而不亂，需要順應市場經(jīng)濟運行規(guī)則，建議在宏觀管理、微觀管理方面設計一整套配套措施，既要保持中央宏觀管理政策政令暢通，優(yōu)化布局、有序出讓礦業(yè)權，也要完善制度，堵塞漏洞，從源頭上防止地方違規(guī)審批、越權審批行為發(fā)生。
　　四是推進簡政放權要實事求是。礦業(yè)權審批是一項業(yè)務性、政策性很強的工作，不僅要嚴格依法依規(guī)按程序進行審批，而且要努力服務經(jīng)濟社會發(fā)展大局，提高資源配置效率、優(yōu)化礦山布局等。目前，少數(shù)地區(qū)一定程度存在礦政管理力量不足、專業(yè)人員缺乏等問題，因此，在推進簡政放權過程中要實事求是，要充分調研、評估摸底，考慮各地實際承接能力，避免出現(xiàn)“放下去、接不住”情況發(fā)生。要加大對地方管理人員培訓力度，加強人才隊伍建設，提升管理人員素質和業(yè)務能力，對工作中遇到困難及時加以指導解決，推動提高礦業(yè)權管理水平。